Von Matthäus Kattinger - NZZ Wirtschaftskorrespondent in Österreich

Ausgliederungen von Gesellschaften aus dem öffentlichen Sektor werden meist mit effizienterer Leistungserbringung begründet. Dabei dürfte jedoch die Aushebelung der Maastricht-Kriterien im Vordergrund stehen. Laut einer Studie verbessern Ausgliederungen die fiskalische Tragfähigkeit in Österreich keinesfalls.

Wie eng der Grat ist, wenn Regierungen ihre Defizite über neue Auslagerungen oder Umstrukturierungen bei längst ausgelagerten Gesellschaften zu schönen versuchen, musste Österreich im September 2008 erfahren. Da teilte das Europäische Statistikamt (Eurostat) mit, dass die Aufstockung des Kapitals der seit Jahrzehnten ausgelagerten Österreichischen Bundesbahnen (ÖBB) um 1,4 Mrd. € im Jahr 2004 Defizit-wirksam als Investitionszuschuss eingestuft wird. Zudem wurde die Streichung der Schulden im Zuge der Übertragung der Mitarbeiter, Anlagen und Aufgaben auf operative Töchter als defiziterhöhender Vermögenstransfer verbucht. Damit erhöhte sich das Haushaltsdefizit 2004 nachträglich von 1,2% auf 4,5% des BIP. Eine von der Nationalbank veröffentlichte Studie ¹ rechnet vor, dass sowohl Zahlungen des Bundes (Infrastruktur, gemeinwirtschaftliche Leistungen) als auch Schulden des ÖBB-Konzerns kontinuierlich steigen, Letztere 2010 mehr als 17 Mrd. € betragen dürften. Derzeit belasten nur die Zahlungen des Bundes das gesamtstaatliche Defizit, die Schuldenquote bleibt unberührt; doch könnten sowohl ÖBB-Holding als auch Teilbereiche aufgrund wachsender staatlicher Zuschüsse schon bald nicht mehr den EU-Kriterien für ausgegliederte Einheiten genügen, was die Schuldenquote erhöhen würde.

Kosmetisch statt fiskalisch nachhaltig

In einem weiteren Fallbeispiel beschreibt die Studie die Auslagerung des Eigentums an bundeseigenen Liegenschaften von 7,2 Mio. m² Gebäudefläche an die 1992 gegründete Bundesimmobiliengesellschaft (BIG) gegen Zahlung von 2,4 Mrd. €. Ziel war es, Immobilienvermögen und -bedarf des Bundes in einer ausgegliederten Einheit nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten (Marktpreise für Mieten) neu zu organisieren, zudem das Kostenbewusstsein der Nutzer (Ministerien, Universitäten, Schulen) zu fördern. Eurostat akzeptierte die BIG als eigene institutionelle Einheit, rechnet deren Verbindlichkeiten nicht der Staatsschuld zu. Doch mit dem Markt ist das so eine Sache, sind doch die Bruttoschulden der BIG seit Gründung auf 3,3 Mrd. € gestiegen; der hohe Anteil öffentlicher Nutzer (98%) hat zwar den Vorteil der Planbarkeit, nur wird die BIG dadurch, dass sie komplett im Eigentum des Bundes steht, ihr Management vom Bund gestellt wird, zum Spielball der Politik. Was sich jüngst zeigte, als die Regierung verfügte, dass dem Unterrichtsministerium die Mieten gestundet werden müssten, da sonst der Haushalt nicht zu halten wäre.

Die Autorin der Studie sieht auch andere Fragezeichen. Sollte etwa der öffentliche Sektor einen Teil der Gebäude der BIG nicht mehr benötigen, könnte sie nicht mehr 50% ihrer operativen Kosten aus Einnahmen decken. Damit müsste sie laut EU-Vorgaben wieder in den Staatssektor eingegliedert werden. In der Folge würden die BIG-Schulden zu Staatsschulden, diese damit um 1,2% des BIP steigen. Auch wenn es einige durchaus gelungene Beispiele von Ausgliederungen gibt (etwa Schloss Schönbrunn), so lässt sich keine generelle Verbesserung der Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzen erkennen. So habe sich im Falle der BIG die Netto-Vermögensposition des Staates nicht geändert, im Gegenteil, die gesunkene Bruttoschulden-Quote des Staates vermittle ein falsches Bild, müsse doch der Sektor Staat langfristig die Schulden der BIG durch Mietzahlungen bzw. Investitionszuschüsse abbauen.

Ausser Haus versteckte Schulden

Kritiker von Ausgliederungen warnen vor den (den Staat belastenden) langfristigen Effekten solcher Transaktionen. So können aufgrund ausserbudgetärer Finanzierungen langfristig Verbindlichkeiten für den Staat entstehen, etwa weil der Staat Garantien für Tilgungen oder Zinsaufwand dieser Einrichtungen (BIG, ÖBB oder die Autobahn-Finanzierungsgesellschaft Asfinag) gibt. Dies gilt auch, wenn keine explizite Vereinbarung besteht, der Staat nur Haftungen übernimmt. Laut Staatsschuldenausschuss betrugen die langfristigen Verbindlichkeiten der ausgelagerten Unternehmen der öffentlichen Gebietskörperschaften im Jahr 2007 mindestens 32 Mrd. € oder 13% des BIP – mit Asfinag (9,2 Mrd. €), ÖBB (9,3 Mrd. €) und BIG (3,3 Mrd. €) an der Spitze; während jene der ausgegliederten Spital-Gesellschaften der Länder «nur» 1 Mrd. € betrugen, machten jene der Quasi-Kapitalgesellschaften von Gemeindeunternehmen gut 10 Mrd. € aus.

Die Ausgliederungen erschweren aber auch die Vergleichbarkeit von Statistiken. So weist Autorin Prammer darauf hin, dass die für Österreich ausgewiesene Brutto-Investitionsquote des Staates mit 1% des BIP extrem niedrig ist (Euro-Raum: 2,6%). Bezieht man aber die Investitionen dieser ausgelagerten Einheiten ein, liegt Österreich mit gut 2% des BIP nahe am EU-Schnitt. Mit der gängigen Praxis entsteht eine Art der Staats-Illusion. Die implizierte Verkleinerung des Sektors Staat bzw. die verringerte Staatsquote stehen nur auf dem Papier, bleiben doch die Verbindungen zwischen ausgegliederten Einheiten und Staat sehr eng. Gerade in Krisenzeiten werden Konjunktur- und Beschäftigungspakete unter Rückgriff auf Investitionsprogramme von ÖBB, Asfinag oder BIG lanciert, die Ausgaben dafür aufgrund der Ausgliederung aber nicht mehr direkt in den Fiskal-Indikatoren des Sektors Staat sichtbar. Die Autorin empfiehlt daher, dass bei der geplanten Einbeziehung von impliziten Verbindlichkeiten bei Ermittlung der mittelfristigen Haushaltsziele eines EU-Mitgliedsstaates (revidierter Stabilitäts- und Wachstumspakt) implizite Verbindlichkeiten von Ausgliederungen berücksichtigt werden.

Tückenreiche Ausgliederungen

M. K. Zum Unterschied von Privatisierungen öffentlicher Unternehmen werden bei Ausgliederungen Aufgaben, die bis dahin von staatlichen Einrichtungen (ob Gebietskörperschaften oder andere Träger der Verwaltung) wahrgenommen wurden, auf eine externe Organisation übertragen. Im Gegensatz zur Privatisierung behält der Staat aber seinen Einfluss auf die ausgegliederte Einheit, sei es durch Spezifikation der Leistungen, durch finanzielle Beziehungen oder in seiner Funktion als (Mehrheits-)Eigentümer. Der Staat verfügt je nach Gründungsstatut weiterhin über Weisungsrechte, die er bei der (Wieder-)Bestellung der Organe einsetzt. Ausgliederungen bieten die Chance, über grössere Flexibilität in Organisation, Finanzierung und Personal vorgegebene Ziele leichter zu erreichen. Regierungen nutzen sie, um die Einhaltung der Maastricht-Kriterien (Defizit, Staatsschulden) «störende» Bereiche aus öffentlichen Haushalten zu eliminieren. In der EU hat sich das Kürzel «ESVP 95» eingebürgert – Ausgliederungen im Sinne des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen.